Presudom Vrhovnog suda Federacije Bosne i Hercegovine broj 10 0 U 005608 22 Uvp od 6. rujna 2023. godine zahtjev za izvanredno preispitivanje sudske odluke je uvažen; presuda Županijskog suda u Livnu broj: 10 0 U 005608 21 U od 27. lipnja 2022. godine preinačena tako da je tužba uvažena te su osporeno rješenje tuženika broj: 06-23-13-61-1/21 od 10. studenoga 2021. godine i prvostupanjsko rješenje Povjerenstva za usklađivanje i registraciju redova vožnje za linijski prijevoz putnika na području Grada Livna broj: 03-23-576/21 od 16. rujna 2021. godine, poništeni i predmet vraćen prvostupanjskom tijelu na ponovno rješavanje.
VRHOVNI SUD FEDERACIJE BOSNE I HERCEGOVINE
Broj: 10 0 U 005608 22 Uvp
Sarajevo, 06.09.2023. godine
Vrhovni sud Federacije BiH u Sarajevu, u vijeću za upravne sporove sastavljenom od sudaca D. E., kao predsjednika vijeća, M.-J. N. i Dž. E., kao članova vijeća, te D.V. B. kao zapisničara, u upravnom sporu tužitelja „Ć. C.“ d.o.o. Tomislavgrad, zastupanog po punomoćnicima P. D. i B. D., odvjetnicima iz ZOU P. B. iz Mostara, protiv akta broj: 06-23-13-61-1/21 od 10.11.2021. godine, tuženog Federalnog ministarstva prometa i komunikacija, Mostar, u upravnoj stvari usklađivanja i registracije redova vožnje, odlučujući o zahtjevu tužitelja za izvanredno preispitivanje sudske odluke, podnesenom protiv presude Županijskog suda u Livnu broj: 10 0 U 005608 21 U od 27.06.2022. godine, na nejavnoj sjednici održanoj dana 06.09.2023. godine, donio je slijedeću:
P R E S U D U
Zahtjev za vanredno preispitivanje sudske odluke se uvažava; presuda Županijskog suda u Livnu broj: 10 0 U 005608 21 U od 27.06.2022. godine preinačava tako da se tužba uvažava te se osporeno Rješenje tuženog broj: 06-23-13-61-1/21 od 10.11.2021. godine i prvostepeno
rješenje Povjerenstva za usklađivanje i registraciju redova vožnje za linijski prijevoz putnika na području Grada Livna broj: 03-23-576/21 od 16.09.2021. godine, poništavaju i predmet vraća prvostupanjskom organu na ponovno rješavanje.
O b r a z l o ž e nj e
Presudom Županijskog suda u Livnu od 27.06.2022. godine odbijena je tužba tužitelja, podnesena protiv osporenog rješenja tuženog organa, broj i datum navedeni u uvodu ove presude, kojim je odbijena kao neosnovana njegova žalba izjavljena protiv rješenja Povjerenstva za usklađivanje i registraciju redova vožnje za linijski prijevoz putnika na području Grada Livna broj: 03-23-576/21 od 16.09.2021. godine (točka 1. dispozitiva rješenja) kao i zahtjev tužitelja za naknadu troškova sastavljanja žalbe od 07.06.2021. i 30.09.2021. godine (točka 2. dispozitiva rješenja).
Navedenim prvostupanjskim Rješenjem od 16.09.2021.godine (donesenim u izvršenju rješenja tuženog broj: 06-23-13-46-1/21 od 17.08.2021.godine) odbačena je dokumentacija tužitelja, koja je nepotpuna, jer nije podnesen zahtjev za usaglašavanje prijedloga voznih redova i odlučeno da ista neće biti uvrštena u postupak usaglašavanja voznih redova (točka 1. dispozitiva rješenja), te odbijen zahtjev tužitelja za naknadu troškova žalbenog postupka od strane prvostupanjskog organa (točka 2. dispozitiva rješenja).
Zahtjevom za izvanredno preispitivanje sudske odluke tužitelj pobija navedenu presudu zbog pogrešne primjene materijalnog prava i povrede odredbi federalnog zakona o postupku.
2
Navodi da je prvostupanjski sud pogrešno primijenio odredbu člana 10. Pravilnika, odnosno član 63. ZUP-a i da nije jasno šta je to pismeni zahtjev tužitelja morao sadržavati što se ne navodi na samoj koverti.
Za svaki podnesak, a zahtjev je podnesak, je mjerodavno šta podnesak sadrži, pri čemu se pozvao na stav sudske prakse iz presude broj: U-2660/58 od 09.12.1958. godine iz Komentara Zakona o upravnom postupku Pere Krijana, stranica 93; da smatra da je zahtjev u konkretnom slučaju prijava, jer nije propisana posebna vrsta zahtjeva u skladu sa navedenim Pravilnikom; da je tužitelj na koverti jasno naznačio da se prilaže dokumentacija za usklađivanje redova vožnje, a samim tim je podnio i zahtjev za sudjelovanje i da je jasno da se radi o podnesku iz člana 63. ZUP-a jer ista odredba propisuje prijavu kao podnesak; da je bitna dokumentacija koja se dostavlja; da pismena forma zahtjeva čak nije ni propisana; da je zahtjev u konkretnom slučaju obična formalnost što je vidljivo iz činjenice da isti mora sadržavati dokumentaciju, da i sam Pravilnik propisuje šta zahtjev treba sadržavati u smislu dostavljene dokumentacije, a ne propisuje šta sadrži zahtjev za usklađivanje prijedloga voznih redova; da nije jasno o kakvom se lex specialis propisu ovdje radi, jer se Pravilnik ne može smatrati zakonskim propisom, niti propisuje drugačiju formu zahtjeva u odnosu na zahtjev koji je propisan odredbama ZUP-, niti to
propisuje odredba člana 24. Zakona o cestovnom prijevozu Federacije.
Predlaže da se zahtjev za izvanredno preispitivanje sudske odluke uvaži i prvostupanjska presuda ukine ili preinači na način da se tužba u cijelosti uvaži.
U odgovoru na zahtjev tuženi organ je predložio da se zahtjev odbije kao neosnovan.
Ovaj sud je na osnovu člana 45. Zakona o upravnim sporovima (“Službene novine Federacije BiH”, broj 9/05), ispitao zakonitost pobijane presude u granicama zahtjeva i povrede propisa iz člana 41. stav 2. tog zakona, pa je odlučio kao u izreci ove presude iz slijedećih
razloga:
Prema podacima iz spisa predmeta proizilazi da je tužitelj kao prijevoznik nakon raspisanog Javnog oglasa o pokretanju postupka usklađivanja i registracije redova vožnje za l inijski prijevoz putnika na području Grada Livna za 2021./2026. godinu, od 21.01.2021. godine,
nadležnom prvostupanjskom organu dana 24.02.2021. godine sa namjerom da se prijavi na navedeni oglas, dostavio kovertiranu propisanu dokumentaciju bez posebnog zahtjeva za usklađivanje i registraciju redova vožnje; da je 16.09.2021. godine Povjerenstvo za usklađivanje i
registraciju redova vožnje za linijski prijevoz putnika na području Grada Livna, kao prvostupanjski organ, donijelo rješenje od 16.09.2021. godine kojim je “odbacilo dokumentaciju, koja je nepotpuna, jer nije podnesen zahtjev za usaglašavanje prijedloga voznih redova, zbog čega ista neće biti uvrštena u postupak usaglašavanja voznih redova”, pozivajući se na odredbe člana 63. stav 1. i 124. Zakona o upravnom postupku i član 10. stav 1. Pravilnika o načinu, kriterijima i postupku usaglašavanja, ovjeri i registriranju voznih redova, te sadržaju i načinu vođenja registra (“Službene novine F BiH”, broj: 79/13, 91/14, 98/14 i 84/15), jer dostavljena dokumentacija nema karakter podneska u smislu odredbi Zakona o upravnom postupku; da je tuženi rješavajući po žalbi tužitelja izjavljenoj protiv rješenja od 16.09.2021. godine donio osporeno rješenje od 10.11.2021. godine kojim je odbio navedenu žalbu kao neosnovanu navodeći da je navedeni prvostupanjski organ ovlašten za donošenje rješenja i akata u prvom stupnju što proističe iz odredaba člana 24. Zakona o cestovnom prijevozu F BiH i člana 12. Pravilnika o načinu, kriterijima i postupku usklađivanja, ovjeri i registraciji reda vožnje i da se radi o lex specialis propisima koji se primjenjuju neovisno o drugim propisima, pa kako tužitelj uz dokumentaciju nije dostavio zahtjev, što je suprotno odredbama člana 10. stav 1. navedenog Pravilnika koji
3
propisuje obaveznu dostavu zahtjeva, njegov zahtjev nije kompletan, jer svi kumulativni uvjeti nisu ispunjeni. Prvostupanjski sud je rješavajući po tužbi tužitelja podnesenoj protiv drugostupanjskog rješenja od 10.11.2021. godine tužbu odbio kao neosnovanu našavši da su odluke upravnih organa pravilne i zakonite.
Međutim, ovaj sud smatra da navedena odluka prvostupanjskog suda nije pravilna i zakonita.
Rješenje prvostupanjskog organa doneseno je, između ostalog, pozivom na odredbe člana 63. stav 1. i člana 124. Zakona o upravnom postupku, a u pobijanom rješenju je navedeno da se na konkretni slučaj mora primijeniti specijalni zakon, pri čemu se tuženi pozvao na naprijed navedeni Pravilnik o načinu, kriterijima i postupku usklađivanja, ovjeri i registraciji redova vožnje, te sadržaju i načinu vođenja registra (“Službene novine F BiH”, broj: 79/13-84/15) i Zakon o cestovnom prijevozu (“Službene novine F BiH”, broj: 28/06-57/20), u skladu s kojima je tužitelj morao dostaviti pismeni zahtjev (član 10. i 12. Pravilnika i član 24. Zakona), odnosno da se na konkretni slučaj ne može primijeniti Zakon o upravnom postupku s čim se suglasio i prvostupanjski sud, što po mišljenju ovog suda, odluke tuženog i prvostupanjskog suda čini nepravilnim.
Točno je da je odredbom člana 24. stav 3. Zakona o cestovnom prijevozu (“Službene novine Federacije BiH”, broj: 28/06, 02/10 i 57/20), na koji se pozivaju tuženi i prvostupanjski sud, propisano da će se način, kriteriji i postupak usklađivanja, ovjera i registracija redova vožnje
regulirati pravilnikom.
Međutim, u konkretnom slučaju nije odlučivano o navedenim elementima registracije redova vožnje, da bi se eventualno moglo govoriti o promjeni ovog Zakona kao specijalnog na konkretni slučaj i o primjeni navedenog Pravilnika koji kao nižestupanjski akt ne može predstavljati specijalni propis, već je odlučivano o dokumentaciji tužitelja koja je s namjerom prijave na naprijed navedeni javni oglas, dostavljena bez pismenog zahtjeva i zbog čega ista, po mišljenju upravnih organa, nema karakter podneska u smislu člana 63. Zakona o
upravnom postupku i zbog čega je kao nepotpuna, odbačena.
Iz sadržine dostavljene dokumentacije tužitelja i naznake na koverti kome se dostavlja može se jasno zaključiti zbog čega se dostavlja, odnosno povodom čega se dostavlja i kom organu se dostavlja.
Upućena je organu koji je nadležan i koji je kao takav i odlučivao o predmetnoj stvari prihvaćajući da se dostavljena dokumentacija odnosi na usaglašavanje prijedloga voznih redova, a bilo je i očito da je dostavljena i da se odnosi upravo na to, tim prije što je dostavljena neposredno po objavljenom oglasu, a očito je da je i prvostupanjski organ zaključio da se upravo na to odnosi i zbog toga dostavlja, jer je prvostupanjskim rješenjem tog organa “dokumentacija odbačena jer nije podnesen zahtjev za usaglašavanje prijedloga voznih redova”, pa nadležni prvosttupanjski organ po prijemu dokumentacije iz koje se može zaključiti na šta se konkretno odnosi, nije mogao ostati pasivan nakon njenog prijema, već je morao sa strankom raspraviti, da li dostavljena dokumentacija predstavlja zahtjev i kakav, odnosno o čemu se konkretno radi i zbog čega se dostavlja i stranku poučiti o njenim pravima i obvezama, kako bi se radi zaštite načela materijalne istine, zaštite prava građana i javnog interesa i ostalih načela upravnog postupka, ispravio navedeni formalni nedostatak, ukoliko taj nedostatak sprečava
upravni organ da postupi i stranci omogućilo da zaštiti svoja prava i pravne interese.
Upravni organi i stranke u smislu člana 63. Zakona o upravnom postupku komuniciraju putem podnesaka, što znači da je na konkretni slučaj trebalo primijeniti Zakon o upravnom postupku, a ne zakonske propise na koje se (kao specijalne) pozivaju tuženi i prvostepeni sud.
Podnesak može biti zahtjev, prijava i slično (i isti se u smislu člana 67. istog Zakona može odbaciti ukoliko sadrži neki formalni nedostatak koji sprečava postupanje po njemu).
Prvostupanjskim rješenjem je odbačena dokumentacija tužitelja (koja također predstavlja neku vrstu podneska), jer nije podnesen zahtjev, odnosno podnesak, sa zaključkom da dostavljena dokumentacija nema karakter podneska u smislu odredbi člana 63. stav 1. Zakona o upravnom postupku, što znači da je dokumentacija tužitelja razmatrana sa aspekta podneska u smislu navedenog zakona, a o podnescima se i odlučuje u skladu sa naprijed navedenim odredbama Zakona o upravnom postupku, pa prvostupanjski organ nije mogao odbaciti dokumentaciju tužitelja, jer, po njegovom mišljenju, nema karakter podneska (koji nije dostavljen), jer odluku može donijeti samo na osnovu podneska odnosno zahtjeva stranke.
Prvostupanjski organ je mogao rješavati jedino po zahtjevu stranke što je jedino bilo ispravno, a ne o dokumentaciji i rješenje je moglo biti doneseno samo ukoliko je pozvao stranku da dostavi zahtjev, jer je zahtjev stranke uvjet za vođenje upravnog postupka.
Zakon o upravnom postupku ne propisuje mogućnost odbacivanja dokumentacije zbog nedostatka zahtjeva ili zbog toga što dokumentacija nema karakter zahtjeva, dok se ne raspravi šta predstavlja ta dokumentacija, zbog čega je ista dostavljena, odnosno na šta se odnosi, jer član 124. Zakona o upravnom postupku, na koji se upravni organi i prvostupanjski sud pogrešno pozivaju, propisuje da u stvarima u kojima je po
zakonu ili po prirodi stvari za pokretanje i vođenje upravnog postupka potreban zahtjev stranke nadležni organ može pokrenuti i voditi upravni postupak samo ako postoji takav zahtjev.
Podnošenjem dokumentacije tužitelj je od nadležnog organa očito tražio rješavanje određene upravne stvari, jer u suprotnom ne bi ni dostavljao dokumentaciju, (a u konkretnom slučaju se i zaključilo o kojoj se upravnoj stvari radi), radi ostvarivanja svojih prava, što zavisi od njegove volje, što opet proizilazi iz dostavljene dokumentacije koju ne bi ni dostavio da nije želio da ostvari određeno pravo.
Zbog toga je prvostupanjski organ morao u skladu sa odredbama člana 67. Zakona o upravnom postupku pozvati tužitelja, nakon prijema dokumentacije, da se izjasni šta ona predstavlja, odnosno na šta se odnosi, odnosno da u tom smislu dostavi zahtjevi kako bi se skladu sa navedenim zakonskim odredbama otklonio taj formalni nedostatak i da bi mogao odlučiti o onome šta stranka traži, ukoliko mu je taj nedostatak bio smetnja za rad i odluku.
Imajući u vidu navedeno, prvostupanjsko i osporeno rješenje, kao i pobijana presuda prvostupanjskog suda o odbijanju tužbe se ne mogu cijeniti pravilnim i na zakonu zasnovanim, pa je ovaj sud na osnovu člana 46. stav 1. i 2. Zakona o upravnim sporovima zahtjev tužitelja uvažio i pobijanu presudu preinačio, tako što je tužbu uvažio, osporeno i prvostupanjsko rješenje poništio i predmet vratio prvostupanjskom organu na ponovno rješavanje kako bi, imajući u vidu primjedbe ovog suda, prvostupanjski organ donio pravilnu i zakonitu odluku.
Zapisničar Predsjednik vijeća
D. V. B., s.r. D. E., s.r.
